Oleh: Adi Yulianto Budiman
Dua windu sejak berlakunya Paket Undang-Undang di Bidang Keuangan Negara, telah banyak terjadi perubahan dalam pengelolaan keuangan negara di republik ini.
Jika satu abad sebelumnya kita menundukkan diri pada regulasi kolonial, lahirnya produk hukum karya anak bangsa tentu menjadi sebuah pencapaian istimewa.
Salah satu konsep revolusioner dalam pengelolaan keuangan negara adalah dengan diaturnya pemisahan kewenangan antara Menteri Keuangan dengan menteri teknis.
Perubahan ini bukan berarti melemahkan salah satu pihak dan memperkuat pihak yang lain.
Hal ini diperlukan untuk membentuk suatu mekanisme saling-uji antar pihak-pihak yang terlibat dalam pengelolaan keuangan negara.
Menteri Keuangan memiliki kedudukan yang unik dalam iklim pengelolaan keuangan yang baru ini.
Selain sebagai pengelola fiskal, Menteri Keuangan juga berperan sebagai Bendahara Umum Negara (BUN).
Tak cukup sampai disitu, Menteri Keuangan pun menjabat sebagai Pengguna Anggaran (PA) bagi kementerian yang dipimpinnya.
Multi-peran yang dilakoni ini tentunya perlu dikelola dengan baik untuk menghindari terjadinya potensi penyalahgunaan kewenangan.
Ada konsekuensi hukum yang menanti jika berbagai peran ini tidak dapat dijalankan dengan benar sesuai relnya masing-masing.
Aspek akuntabilitas sekarang menjadi primadona baru dalam pelaksanaan belanja negara.
Gagal dalam mempertanggungjawabkan anggaran yang digelontorkan di tahun berjalan dapat berpengaruh pada kucuran dana yang diperoleh tahun depan.
Dengan kata lain ada keterhubungan antara tahapan penganggaran, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran dan belanja negara.
Pada tahun 2018, diterbitkan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 195/PMK.05/2018 tentang Monitoring dan Evaluasi Pelaksanaan Anggaran Belanja Kementerian Negara/Lembaga.
PMK ini mengatur kewajiban pelaksanaan monitoring dan evaluasi (Monev) pelaksanaan anggaran oleh dua pihak: Menteri Keuangan selaku BUN, dan PA secara internal pada masing-masing instansi yang dipimpinnya.
Tiga aspek yang diuji dalam Monev Pelaksanaan Anggaran adalah: aspek efektivitas, efisiensi, dan kepatuhan terhadap regulasi.
Harapannya melalui kegiatan monev ini dapat memberikan umpan-balik untuk peningkatan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan anggaran.
Monev Pelaksanaan Anggaran diharapkan juga dapat memberikan sumbangsih untuk perbaikan pada tata kelola penggunaan anggaran.
Kewenangan pelaksanaan monev oleh BUN sendiri dilakukan dalam tiga tingkatan.
KPPN sebagai Kuasa BUN di daerah melakukan monev terhadap satuan kerja yang menjadi mitra kerjanya.
Di tingkat wilayah, Kanwil DJPb melakukan monev terhadap satuan kerja di wilayah kerjanya.
Dan terakhir kewenangan pelaksanaan monev di tingkat pusat dilaksanakan oleh Direktorat Pelaksanaan Anggaran DJPb.
Namun demikian ada kejanggalan yang ditemukan jika kita melihat kembali ketentuan dalam UU Nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara.
Sebagaimana kita ketahui, proses penganggaran pada K/L dimulai dari evaluasi yang dilakukan oleh K/L atas pelaksanaan kegiatan tahun anggaran berjalan.
Hasil evaluasi ini menjadi dasar dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran K/L pada tahun berikutnya.
Proses penganggaran ini dituangkan dalam Pasal 14 UU 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Dari sini dapat disimpulkan bahwa kewenangan melakukan evaluasi atas pelaksanaan anggaran adalah pada K/L teknis.
Sementara peran Menteri Keuangan dalam proses penganggaran adalah dalam kapasitas sebagai pengelola fiskal.
Menteri Keuangan sebagai BUN tidak memiliki kewenangan untuk melakukan monitoring dan evaluasi pelaksanaan anggaran pada K/L.
Lebih jauh pada UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara diatur serangkaian tugas dan kewenangan Menteri Keuangan selaku BUN.
Salah satu tugas dari BUN adalah melakukan pengendalian pelaksanaan anggaran negara.
Pengendalian yang dimaksud disini tentunya bukan dalam konteks untuk masuk dalam ranah substansi PA.
Karena jika demikian maka batasan pemisahan kewenangan antara Menteri Keuangan dengan menteri teknis menjadi tidak tegas.
Pengendalian yang dimaksud disini adalah dalam hal pengujian yang bersifat formil dan administratif, bukan pengujian yang bersifat materiil.
Inilah garis pembatas yang jelas dalam konsep pemisahan kewenangan pengelolaan keuangan negara.
Prakteknya sebagaimana dilakukan oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara di daerah dimana pengujian tidak lagi dilakukan atas aspek kebenaran materiil belanja satuan kerja.
Kuasa Pengguna Anggaran dan Pejabat Pembuat Komitmen pada satuan kerjalah yang bertanggung jawab penuh atas kebenaran belanja dan perikatan yang dilakukan.
Substansi pengendalian yang dilakukan oleh BUN/Kuasa BUN lebih kepada ketersediaan kas negara (cash management) dan bukan pada teknis pelaksanaan anggaran.
Kalau begitu siapa yang berhak melakukan pengawasan anggaran dari sisi substansi? Pasal 6 UU Nomor 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara menyatakan salah satu kewenangan PA adalah mengawasi pelaksanaan anggaran.
Jadi jelas bahwa kewenangan melakukan Monev Pelaksanaan Anggaran secara internal ada pada PA sendiri.
Mekanisme saling uji sendiri dilakukan dalam setiap tahapan pelaksanaan anggaran di semua satuan kerja.
Tagihan yang diajukan oleh Pejabat Pembuat Komitmen diuji oleh Pejabat Pembuat SPM atau Bendahara Pengeluaran tergantung metode pembayarannya.
Fungsi pengawasan secara struktur kelembagaan juga terwujud dalam eksistensi Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) pada masing-masing K/L.
Dari konteks waktu pelaksanaan pengawasan juga dikenal istilah post-audit, yakni pengawasan yang dilakukan setelah kegiatan dilaksanakan.
Peran ini dijalankan oleh lembaga auditor eksternal seperti Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dengan audit berkalanya.
Dalam dunia hukum dikenal asas “lex superiori derogat legi inferiori”.
Gampangnya bisa diartikan bahwa hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi.
Dalam hierarki perundangan di negara kita, kedudukan UU jelas jauh lebih tinggi dari pengaturan yang bersifat teknis seperti PMK.
Dengan demikian, jika berpegangan pada asas ini maka ketentuan mengenai kewenangan Monev Pelaksanaan Anggaran oleh BUN/Kuasa BUN bertentangan dengan UU Keuangan Negara dan Perbendaharaan Negara.
Perlu diingat bahwa salah satu unsur tindak pidana korupsi adalah penyalahgunaan kewenangan.
Sehingga seperti sudah disampaikan di awal, diperlukan kecermatan dan kehati-hatian dalam menjalankan fungsi Menteri Keuangan yang multi-peran.
Secara teori, pengaturan kebijakan publik sendiri dapat dipidana dalam hal memenuhi kriteria: melawan hukum (actus reus), dan dapat dipertanggungjawabkan secara pidana (mens rea).
Sebagaimana layaknya seorang prajurit yang pergi berperang, tentunya diperlukan kelengkapan persenjataan yang memadai sebelum terjun ke medan perang.
Dalam konteks Monev Pelaksanaan Anggaran yang menjadi kewenangan BUN, pelaksana tugas Kuasa BUN di daerah maupun di tingkat pusat tidak dibekali kompetensi untuk menilai aktivitas belanja K/L teknis secara materiil.
Hal ini tentu berisiko menimbulkan kekeliruan atau fraud dalam pelaksanaannya. Kompetensi sebagaimana dimaksud sudah barang tentu melekat pada personel APIP maupun auditor eksternal (BPKP).
Dengan berbagai pertimbangan diatas dan demi menghindari risiko hukum di masa mendatang, selayaknya kewenangan melakukan Monev Pelaksanaan Anggaran oleh BUN/Kuasa BUN perlu ditinjau ulang. ***
